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农村宅基地退出应当缓行!
来源:土地资源网 | 发布时间:2021-07-15 | 【关闭】
最近几年,农村宅基地突然大热。原因大致有二:一是在沿海发达地区和大中城市周边,因为城市辐射力增强,带动农村住房升值,农村宅基地也因此具有越来越高的价值,甚至已成为农民最重要的财产;二是将现有闲置的宅基地,退出并复垦为耕地,既能满足城市扩展所需建设用地,同时也保护了耕地。基于这两个原因,当前学界和政策部门对农村宅基地产生了超乎寻常的热情。尤其是如何让农民在进城的同时顺利退出宅基地,更是当下社会热议的话题。然而,这种宅基地热是不正常的,是危险的,应该降温了。

  

  

  宅基地价值源于城市经济发展的辐射力 

  

  城市建设用地动辄数百万元的出让价格,引起了社会对土地巨大的财富想象,似乎土地有超乎寻常、点石成金的魔力,只要是土地,就可价值万金。可以构成对土地价值魔力佐证的,是沿海发达地区和大中城市郊区农村宅基地价值的飙升。如江浙一带,农村宅基地价值在数十万甚至上百万元; 北上广近郊,宅基地价值也大多在百万元以上。 

  

  为何在沿海经济发达地区和大中城市郊区宅基地会价值万金?原因在于随着经济发展和城市扩展,城市经济向周边农村地区辐射,使农民的宅基地上的住房获得了城市经济发展附着的利益,由此提高了农民宅基地的价值。 

  

  相对于沿海发达地区和大中城市郊区的宅基地价值飙升而言,内地一般农业地区,远在城市经济有效辐射范围中外,农民宅基地也因此无法从城市经济中获得附着增值收益,这些地区宅基地所谓“财产权”的含义并不明显,而且,农民自己也没有将它视为价值百万的财产,充其量只是农民进行生产生活的基本资料:当农民进城、宅基地弃之不用时,就会将其复垦为耕地,在上面种粮食增加点儿农业收益。这种情况在全国农业型地区十分普遍且极为正常。这也充分说明农民宅基地“价值万金”的认识是一种幻象。 

  

  边远地区农村宅基地有价值源于增减挂钩 

  

  正是因为宅基地价值万金的幻象,学界和政策部门大都倾向于让农民退出宅基地,以获得财产性收入,即所谓的“释放土地价值,显化土地价值”。然而,在不具有区位优势的地区,农民的宅基地如何才能“显化价值”?国土资源部2006年开展的“城乡建设用地增减挂钩试点”,似乎为这种“显化”提供了可能:农村宅基地的退出与城市建设用地的增加实现了挂钩,使一些偏远的农村宅基地,也具有了价值。 

  

  但是,应该看到,在这种情况下农村宅基地所具有的价值,已经超出了土地本身。因为土地不可移动,退出的农村宅基地复垦为耕地后,主要价值在于产生了城市建设用地指标。从这个意义上讲, 增减挂钩之所以可以让农村退出宅基地有价值,仅与国家相对偏紧的城市建设用地计划供给相关。 

  

  农民“半城市化”,是现阶段经济发展的必然结果 

  

  理论上讲,在农民已经进城情况下,加速农民退出农村宅基地,从而增加耕地,岂不是双赢的局面?然而现实是,农民进城了宅基地不仅没有退出,其占用面积还在增加,宝贵的土地资源岂不是浪费掉了? 

  

  的确,中国有2.5亿亩宅基地,若退出一半复垦为耕地,也可以缓解当前中国的耕地紧张局面, 尤其是可以为未来20年城市发展占用耕地提供补充。20年后,中国城市化基本完成,不再需要大量占用耕地了,国家也至少还保有18亿亩耕地,粮食安全也得到了保障。 

  

  问题在于,进城务工农民,其父母、子女大多仍然留守农村。而且农民工本身也有相当大一部分年龄大了以后,也会返回农村。如果他们在农村的宅基地退出了,就再难以返回农村,而最终成为城市游民,从而造成很大的社会问题。 

  

  事实上,在当前的经济发展阶段,城市很难为农民提供充足、稳定且高收入的就业机会,大部分进城农民都难以在城市体面地安居,“年轻时进城、年老时返乡”也成为普遍现象。这样的“半城市化”是中国经济发展阶段之必然结果。 

  

  随着中国经济的不断发展,高附加值产业比重的逐步增加,城市提供高收入、稳定的就业机会越来越多,进城农民工可以在城市体面安居和就业了。农民进城就不必再“半城市化”了,宅基地也就自然地退出了。但这个时间点的到来还要有一个漫长过程,也许还需要30年甚至更长时间。 

  

  也就是说,从现在开始的未来30年,农民在城乡之间往返是必然的,也是必要的。或者说,中国农村为现代化过程中发生的危机提供了缓冲空间。因此,保留进城农民在农村的宅基地,是进城农民可以返乡的前提。这也是农民一般不愿意退出宅基地的重要原因。 

  

  土地换社保,农民未来风险大 

  

  除了“增减挂钩”的办法以外,还有一种鼓励进城农民退出宅基地的办法正在试行中。俗称“土地换社保”。让进城农民工退出农村宅基地,然后按每块宅基地给农民补偿一定数额现金,比如每块宅基地10 万元或更多。这样的补偿或许对进城农民工有吸引力,因为它会让一些农民工在城市买的起房子。 

  

  笔者调查发现,这种对于退出宅基地的现金补偿,并非如设想的那样有效:有能力进城的农民恰又不在乎这个补偿,而更愿意保留宅基地作为“乡愁”。最愿意接受退出宅基地补偿的是那些进城比较困难,在城市就业风险比较大的农民工。他们做生意缺流动资金,买房子、生病住院、子女上学等都缺钱。重要的是,这一群体的规模相当大。 

  

  在当前经济发展阶段,通过政府出钱来让农民退出宅基地,即使政府愿意花这笔钱,也可能极大地增加农民的未来风险,从而增加中国城镇化进程中的不稳定因素。 

  

  因此,笔者认为,农村宅基地退出应当是一个自然而然的过程,应该与经济成长阶段、产业升级、城市提供稳定就业机会程度等相适应,与进城农民能否在城市体面安居等国情相衔接,切不可操之过急。让农民退出宅基地的政策制度设计,应当缓行。 

  

  (转载于:华中科技大学中国乡村治理研究中心主任、教授贺雪峰)

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