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海域出让协议能否约定“到期不再续”?
来源:自然资源报 | 发布时间:2020-10-23 | 【关闭】
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使用权人在海域使用权届满前有权申请续期,但政府与海域使用权人在海域使用权出让协议中约定到期后不再续期的,这种约定是否违反法律法规的强制性规定?日前,上海海事法院通过公布相关判例,对此问题进行了明确。

案情

2018年5月26日,某海洋食品有限公司收到某区自然资源局向其发出的《关于海域使用权不予续期的答复》,写明原告申请海域使用权续期的报告已收悉,答复称海域使用权合同明确约定,海域使用权到期后不续期,该答复落款时间为2018年4月16日。2018年8月30日,某区自然资源局向东沙海域的各紫菜养殖业主发出《关于清理东沙紫菜养殖的通知》,称根据《海域使用管理法》第二十九条规定,海域使用权期满,未申请续期或申请续期未获批准的,海域使用权终止。通知要求东沙海域使用权期满的业主立即停止紫菜养殖行为,拆除全部人工设施设备,清除海洋漂浮垃圾及生产生活垃圾。

某海洋食品有限公司等15家公司于2018年10月30日向某区政府提出行政复议申请,要求撤销某区自然资源局作出的《关于清理东沙紫菜养殖的通知》,并责成某区自然资源局对15家公司原使用海域进行使用权招标投标。某区政府于2019年1月25日作出行政复议决定书,维持某区自然资源局所作《关于清理东沙紫菜养殖的通知》,并驳回责成某区自然资源局对15家企业原使用海域进行使用权招投标的复议申请。

某海洋食品有限公司对复议结果不服,向人民法院提起行政诉讼。请求法院判决撤销某区自然资源局向原告发出的《关于海域使用权不予续期的答复》;某区自然资源局和某区政府履行法定职责,对原告海域使用权依法予以续期。

审理

上海海事法院受理该案后查明,2015年8月,原告参与被告某区自然资源局组织的海域使用权出让招投标,并通过投标与被告某区自然资源局签订3份2015年东沙紫菜养殖海域使用权第一轮出让合同。上述合同分别对应三、四、五标段,出让海域均位于东沙辐射沙洲,海域规定用途为紫菜养殖,合同确定的海域面积分别为145.099公顷、97.668公顷、142.991公顷。合同约定的海域使用权期限均为自2015年8月20日至2018年6月30日。其中,第十条均写明:“合同期满,海域使用权终止,本海域使用权不予续期”。此后,原告取得对应的3份海域使用权证书,证书写明的登记机关为被告某区自然资源局,发证机关为被告某区政府。证书载明的终止日期为2018年6月30日,并写明“招标海域到期后不再续期”。

2018年3月29日,原告向两被告邮寄海域使用权续期申请。被告某区自然资源局向原告出具“关于海域使用权不予续期的答复”,写明原告申请海域使用权续期的报告已收悉,答复称海域使用权合同明确约定,海域使用权到期后不续期,且根据2014年5月某区政府《关于进一步加强东沙养殖用海管理工作的通知》规定,海域使用权到期后,原用海人应及时无条件交滩,由主管部门组织招标出让,故相应海域证上已注明“到期后不续期”。原告于2018年5月26日收到上述答复。

2018年8月30日,被告某区自然资源局向各紫菜养殖业主发出《关于清理东沙紫菜养殖的通知》,写明根据《海域使用管理法》第二十九条规定,海域使用权期满,未申请续期或申请续期未获批准的,海域使用权终止。海域使用权终止后,原海域使用权人应当拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物。根据法律规定和上级要求,请东沙海域使用权期满的业主立即停止紫菜养殖行为,拆除全部人工设施设备,清除海洋漂浮垃圾及生产生活垃圾。

另查明,原告原取得的海域使用权涉及海域位于东沙辐射沙洲,与省海洋生态红线区毗邻,且邻近国家级自然保护区和湿地。2019年7月,经世界自然遗产大会表决,该湿地被列为世界自然遗产。

综上,上海海事法院依照《海域使用管理法》第七条第一款、第十七条第一款、第二十条、第二十六条,《行政诉讼法》第六十九条,《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定,判决驳回原告某海洋食品有限公司对某区人民政府、某区自然资源局的诉讼请求。

分析

上海海事法院经审理后认为,根据《海域使用管理法》第七条、第十七条的规定,被告某区自然资源局作为海洋行政主管部门,具有涉案海域管理的法定职责,有权对海域使用申请进行审核。其所作出的涉案答复属于其行政管理权限范围,并未超越职权。被告某区政府作为原批准用海的政府机关,具有对海域使用申请决定是否进行批准的法定职责。某区政府虽辩称其未收到原告的续期申请,但原告向某区自然资源局提出的续期申请,应视为在法定期限内提出了续期申请。

本案的主要争议在于原告是否具有提出续期申请的权利,以及两被告拒绝原告的续期申请是否具有事实和法律依据。其一,根据《海域使用管理法》第二十条的规定,海域使用权可以通过招标或者拍卖的方式取得。招标或者拍卖方案由海洋行政主管部门制订,报有审批权的人民政府批准后组织实施。海域使用权出让合同条款,是招标方案的主要组成部分,制定该合同条款依法属于某自然资源局和某区政府的权限范围。其二,涉案海域使用权出让合同第十条明确写明“合同期满,海域使用权终止,本海域使用权不予续期”,意思清晰明确并无歧义。相关合同的签订并无欺诈、胁迫行为存在,原告对合同相关条款应当是明知且理解其含义的,参加投标并签订合同,即意味着接受招标方案和合同条款的限定条件。其三,原告认为该条款无效的主要理由在于其违反了《海域使用管理法》第二十六条关于海域使用权人申请续期的相关规定。上海海事法院认为,该条是对于一般情况下海域使用权人申请续期权利的规定,并非强制性的规定,其并不排除政府机关与海域使用权人对于使用权到期后是否续期以及续期方式通过明确约定的方式进行变更。由于海域这一国家自然资源具有稀缺性特点,政府机关通过定期招投标的方式进行海域使用权出让,系以市场化手段促进自然资源的优化配置,以竞争性方式最大化保障和体现国有资产的价值,是政府更公开透明行使海域使用权出让管理职权的体现。尤其考虑到涉案海域毗邻国家级自然保护区、湿地以及省海洋生态红线,对于是否能够持续地进行养殖开发,具有一定的不确定性,政府以该条款对相关海域的使用权出让作出一定的限定,具有合理性,也并未违反法律法规的强制性规定。

综上,涉案海域使用权出让合同以及海域使用权证中均明确写明了“到期不予续期”,涉案海域使用权到期后,两被告可以根据相关法律法规和海域管理开发的实际情况,决定是否继续将该海域进行出让以及出让的具体方式。

两被告在庭审过程中表示,我国近海海域面临过度开发的问题,海洋生态破坏严重,国家对于海洋生态环境保护给予了前所未有的重视,多次组织进行海洋督察,并具体指出了某东沙海域养殖中存在的问题。案涉湿地作为丹顶鹤等候鸟的栖息地,也是世界遗产提名地,对其附近海域退渔还湿,恢复海洋生态,是当前的大趋势,也是保护社会公共长远利益的需要。政府综合考虑以上因素,暂时不再组织对涉案海域的出让。对此,上海海事法院认为,两被告以维护社会公共利益为由,决定不立即进行相关海域使用权的出让,属于依法行使海域管理职权的行政权力范围。被告某区自然资源局作为海洋行政管理部门,同时作为被告某区政府的下级机关,其对原告作出的不予续期的答复属于合法有效的答复。

本文摘编自上海海事法院(2019)沪72行初19号行政判决

来源:http://www.iziran.net/fazhi/20201023_128513.shtml

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