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土地成交后未签出让合同,该不该退保证金?
来源:自然资源报 | 发布时间:2020-09-19 | 【关闭】
 案 情

2019年11月,某经贸集团有限责任公司通过拍卖方式以3.5亿元竞得某市滨海新区两块国有建设用地使用权,总用地面积约50亩,用途为城镇住宅用地兼容批发零售用地,容积均设置为大于1.5小于2.5,地块相邻,中间间隔了一条规划市政道路。由于经贸公司逾期未签订该宗地的国有建设用地使用权出让合同,该市自然资源局公告取消了经贸公司的竞得人资格,并解除国有建设用地使用权公开出让成交确认书,不予退还该公司已交纳的5100万元竞买保证金,并禁止经贸公司及其关联公司在1年内参与该市土地招拍挂公开出让活动。经贸公司表示同意退地,但要求退还其交纳的竞买保证金。被市自然资源局拒绝后,经贸公司向市人民政府申请了行政复议,要求撤销该市自然资源局取消其竞得人资格的公告。市人民政府经调查后,复议维持了市自然资源局的公告。经贸公司不服,向滨海新区人民法院提起行政诉讼,要求撤销市自然资源局的公告以及市人民政府的行政复议,并退还5100万元竞买保证金。

分 歧

国有建设用地使用权公开出让活动中,通常约定竞得人自签订成交确认书之日起7个工作日内签订出让合同,未按时成交确认书约定履行义务的,就有可能构成违约。违约处置涉及重大经济利益,就如何认定违约责任、保证金是否退还等问题,各方观点不一。

经贸公司认为,这两个地块竞价过程激烈,成交土地出让金过高,楼面价每平方米接近1.2万元,但地块间的规划道路没有建好,并且因地形限制总平设计也很难实现容积率1.5,地块开发经营风险很大,归结原因是该市自然资源局在组织地块拍卖时未实现地块三通一平,并且规划容积率与现实容积率不符,应承担违约责任。在退地同时应退还5100万元竞买保证金。

市自然资源局认为,地块招拍挂出让前,经贸公司等竞买人都对地块进行了现场踏勘,知悉出让地块的有关情况。容积率等土地规划条件也在出让公告有公示,在竞拍前竞买人就应充分评估风险,理性参与竞买。然而经贸公司在取得该地块的竞得人资格后,未按成交确认书的约定签订出让合同,并以各种理由要求退地。为维护土地公开市场秩序,依据成交确认书的有关约定,公告取消其竞得人资格,不予退还竞买保证金的处理并无不当。

市司法局认为,从土地现场踏勘声明、成交确认书、移交确认书等材料来看,经贸公司已对竞买地块进行了实地踏勘验明了界桩,已充分了解地块周边的基础设施、配套设施、附着物情况等现状,并签署了竞买报名承诺书等相关竞买文件,表明其愿意接受地块现状,并遵守公开出让文件中的各项规定和要求。在两地块间的规划道路建设已在出让文件中明示,经贸公司知晓的情况下仍然签署了成交确认书,表明其愿意接受地块现状条件。综合来看,经贸公司无正当理由拒绝签订国有建设用地使用权出让合同,已经构成违约,应承担相应的违约责任。

滨海新区人民政府认为,经贸公司提出的规划道路修建问题,不是影响其竞得地块开发建设的理由,规划道路不在出让地块范围内,且现状已形成施工便道供周边地块开发建设使用,道路的建设也已经纳入城建计划,预计于年内建成。

评 析

处理缔约过程中的违约责任,从以下几个方面对造成拿地未按期签出让合同原因进行分析,按权责一致的原则解决缔约纠纷。

(一)路通不是所有道路建成,基本开发条件应合理

虽然目前的法律法规及相关政策未就出让土地“三通一平”等基础设施问题进行明确规定,一般来说“三通一平”是地块达到水通、电通、道路通、场地平整等基本开发利用条件,其中的路通是指由道路通达满足施工机械、建筑材料、设备运输等进出地块的需要。出让地块路通的条件可理解为有满足施工车辆通行即可,而不是要求地块周边的所有道路都建成通车。本案例中,出让地块南北两面已建成市政道路,两出让地块间的规划道路也形成施工便道,市司法局组织自然、住建、滨海新区政府等部门实地勘察,认为地块开发所需的道路通达条件已形成,地块竞得人可根据需求选择不同的进场线路,并且周边有3个项目正在施工建设。经贸公司提出规划道路未建成影响项目开发的问题不成立。

(二)规划条件有公示程序,容积率不应为高溢价买单

出让地块的容积率、批准用途等规划条件是依据地块所在区域的控制性详细规划确定,并作为公开出让文件的附件进行公示,避免出现拿地后修改规划的情形。地价的高低并不是规划条件的核定要素或依据。对于地块的规划条件持有异议,按法定程序应在公示期间提出,竞买时也应充分考量成本。在地块成交后,调整作为竞买条件的规划条件,将影响土地招拍挂公开出让活动的公平性和公正性。竞得人以规划条件与成交地价不符或是设计难以规划条件等为由提出退地,不能归咎于出让方组织竞买的过程存在瑕疵。

本案例中,经贸公司称其在公开出让地块成交后,组织设计单位对竞得地块进行设计测算,认为因地形限制总平设计很难实现公开出让文件的规划设计条件中的容积率,严重影响了该地块的商业开发价值,与高溢价的成交地价不符。市自然资源局认为,地块位于临海景区规划控制范围,规划控制的容积率相对较低,为了引导市场主体理性参与竞争,将土地市场的地价水平稳定在合理区间,确定地块起拍价格也比市场预期的价格水平低。高溢价的形成原因是,竞买预期过高经过多轮竞价将成交地价推到较高水平。地块开发利润空间不高原因,不能归结于公示的规划条件。

(三)保证金退还与否,须核实未能履约责任所在

在土地招拍挂公开出让活动中,成交后未按约定签订出让合同,仅滞留于缔结国有建设用地使用权出让合同的要约阶段,将导致缔约失败。双方签订成交确认书的行为,符合自愿平等、等价有偿的民事法律行为的特征,当成交确认书能否履行、未能履行的责任如何承担等问题出现争议时,就要认定双方是否存在缔约过失,作为土地出让方的自然资源部门,是按照国家法律授权和有批准权的人民政府批准授权,代表国家出让国有土地使用权的行政管理部门,负有客观、准确履行告知竞买人土地现状、土地性质的法定义务,以保障出让地块的交易安全。若在过程中未尽足够的审查注意及告知义务,客观上影响了竞买人对该地块性质、用途的判断与决策,就应缔约过失责任。作为土地受让方的竞得人,再竞买前要求充分了解标的状况,应基于市场规律理性参与竞买,成交后应按约定按时签订出让合,未按照约定履行应尽义务造成违约,则应承担相应的违约责任。实践中,缔约失败后,即有退还竞买保证金情形,也有不退还的情形。竞买保证金具有履约保证的性质,退还与否则主要看未能履约责任在哪一方,若系竞得人自身原因造成,则不予退还,若属出让方的缔约过错,则应退还。

本案例中,经贸公司退地更深层次的原因是,在竞买时低估了土地竞买市场无法预测的风险,后因所成交土地出让金过高而觉得无法实现其开发土地的盈利目的,导致为减少损失而选择拒付土地出让金。为了规避违约责任而将原因归结于缔约时有重大误解。因未依约缴纳土地出让金,被市自然资源局取消竞得人资格,缴纳的5100万元竞买保证金也不予返还,双方缔约责任纠纷,只能通过法律途径解决。

为提高土地供应和开发利用效率,促进地产市场健康平稳有序运行,国家出台了《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》等一系列政策,加强了土地政策参与房地产市场宏观调控的针对性和灵活性,从拿地环节开始加强监管,以期制止囤地、炒地等现象,并敦促开发商加快开发速度。通知不仅提高了竞买保证金的缴交比例,也明确了竞得人逾期不签订出让合同,采取终止供地、不得退还定金的处理措施。市场的参与者应在充分了解出让地块的有关情况下,理性参与竞买,避免因对整体市场的趋势过于乐观,而导致过高溢价,开发利润空间不高,而出现了误判作出退地的决定。

本案例中,经滨海新区人民法院组织各方质证,认定市自然资源局在组织地块公开出让活动中,发布了出让公告、竞买须知等文件,对地块容积率、土地现状、施工通行等问题均作了告知披露,经贸公司未对出让文件提出异议,并提交了土地现场踏勘声明,声明其对地块进行实地踏勘,充分了解地块周边基础设施、配套设施、附着物等现状,并对出让文件各项规定和要求无异议,在自愿缴纳竞买保证金,竞得涉案地块后自愿签署成交确认书,明确了拒签出让合同的违约责任,但其未按约定签订出让合同已构成了违约。市自然资源局有权依约定取消经贸公司的竞得人资格,并撤销成交相关文件,不予退还竞买保证金。驳回了经贸公司的诉讼请求。

来源:http://www.iziran.net/fazhi/20200819_126856.shtml

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