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个人兴办养老机构能否申请划拨用地?
来源:自然资源报 | 发布时间:2020-09-11 | 【关闭】
 案   情

为了给老人提供一个集健康饮食、文体娱乐、医疗服务、度假休养等功能的养老环境,廖某计划投资7000万人民币在某市建设一个高标准的养老机构。2019年10月廖某向该市自然资源局申请将位于城南5A级风景区西面的160亩土地无偿划拨给他,用于项目的建设及运营。该市自然资源局认为廖某的申请不符合划拨用地条件,不同意认为将用地无偿划拨给他。廖某不服,按照《土地利用现状分类》(GBT 21010-2017)的标准,养老院用地可以使用社会福利用地,归属于公共管理与公共服务用地这一大类,兴办公共服务应该符合划拨用地的范畴,要求该市自然资源局撤销答复,并给予办理160亩划拨规划许可及用地手续。因以个人名义申请划拨土地兴办社会福利机构在该市比较少见,养老院、孤儿院等项目用地大多是划拨给市民政局,由其建设开办社会福利机构,此类社会资本办养老机构如何定性?能否将土地划拨个人使用?为公平公正地解决廖某提出的诉求,该市自然资源局征求了民政、市场监督、司法、商业等部门的意见。

分   歧

随着人口结构的变化,老龄化状况将逐步显现,社会资本逐步进入养老服务业,必然将打破原有的管理模式,也引发各管理部门之间对项目落地有关政策的争议。

该市自然资源局认为,除廖某以外,还有多家机构询问养老机构用地事宜。在2019年的该市供地计划中,除了安排给市民政部门建公益性的养老院外,也安排三块养老服务用地的地块进行公开出让。廖某在申请用地的时候只提供了个人的身份材料,难以核实其所述机构以及项目的性质是否为非营利性,并且廖某所选的地块位于风景区规划控制范围,不允许设置建设项目。

该市民政部门认为,其组织工作人员对廖某提到的养老机构进行核查,该机构既不在取得养老机构设立许可证的名录中,也不属于《老年人权益保障法》修订之后进行登记备案的养老机构,无法确定廖某及其机构是否具备开展养老服务的资格,建议由市场监督管理部门进一步核实。

该市市场监督部门认为,只有经营性的养老机构才是由其办理营业执照的登记,他们也没有查到廖某及其机构的相关登记事项。

该市商务局认为,既然引入社会资本实现不同层次的养老服务,进行市场化运作项目用地应优先采用招拍挂形式公开出让,相对于土地划拨和协议出让等形式,招拍挂公开出让可能更容易制定出市场化的价格,确保市场开放的公平。该市也有公开出让养老服务用地的成功案例。

该市老龄委认为,社会资本开办养老机构也具备社会福利性质,应参照公办养老机构,采用划拨方式供地。养老属于高风险、低回报产业,给予民办养老机构与公办养老机构同等的条件,让公办、民办养老机构站在同一起跑线,才能体现对社会资本进入养老服务业的鼓励。

分  析

养老服务设施供地应如何核定,需要从以下几个方面进行分析。

划拨供地有目录,是否划拨看性质

从《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017)规范的领域来看,其规定了土地利用现状的总则、分类与编码,但仅作为土地利用类型划分标准,而不是确定供划拨用地申请主体的依据。项目是否可按照划拨供地,主要是依据《划拨用地目录》第二条“符合本目录的建设用地项目,由建设单位提出申请,经有批准权的人民政府批准,可以划拨方式提供土地使用权”的相关规定,判断项目的用途是否符合《划拨用地目录》,只有符合条件的才能按照划拨方式供地。为了适应国家提出全面放开养老服务市场的改革要求,细化养老服务设施用地供地政策的需求,根据《关于印发〈养老服务设施用地指导意见〉的通知》第四条的规定,经养老主管部门认定的非营利性养老服务机构的,其养老服务设施用地可采取划拨方式供地,营利性养老服务设施用地,应当以租赁、出让等有偿方式供应,原则上以租赁方式为主。土地出让(租赁)计划公布后,同一宗养老服务设施用地有两个或者两个以上意向用地者的,应当以招标、拍卖或者挂牌方式供地。该条规定明确了非营利可按划拨供地,经营性或者两个以上意向用地者都采取招标、拍卖或者挂牌方式供地。可见,养老服务机构是否为非营利性,是判断能否以划拨方式供地的关键因素,本案例中,廖某尚未申请设立养老服务机构,以个人名义申请划拨养老服务设施用地,显然不符合养老服务设施用地政策规定,若廖某设立了养老服务机构,能否按划拨方式供地就要看机构是否属于非营利性质。

营利判断是关键,多个意向应招标

自然资源管理部门在受理划拨供地申请手续时应当如何判断机构性质?这一问题可以从2018年12月29日新修订的《老年人权益保障法》第四十三条中“设立公益性养老机构,应当依法办理相应的登记。设立经营性养老机构,应当在市场监督管理部门办理登记。养老机构登记后即可开展服务活动,并向县级以上人民政府民政部门备案”的相关规定找到答案,即设立民办公益性养老机构,举办人应依照《社会福利机构管理办法》及《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定,向行政审批部门申请社会服务机构登记。设立经营性养老机构,举办人应向行政审批部门申请,按照市场监督管理部门相关规定办理营业执照。在民政部门为了配合全面开放养老服务市场,鼓励社会资本进入,取消了养老机构设立许可的背景下,自然资源主管部门可以从养老服务机构提供的机构证明材料,是营业执照还是社会服务机构登记证,对应判断其是否为营利机构。若项目用地有多个意向人的,就要采取招标、拍卖或者挂牌方式供地。本案例中,该市的养老服务用地市场供需情况看,地块有多个意向人的情况比较普遍,也就是说,即便廖某设立的养老服务机构是非营利性的,也要通过市场竞争按出让的方式取得用地。

规模位置需控制,服从规划是前提

作为建设项目用地,养老服务机构用地的选址符合城乡规划是进入规划及供地审批的前提。实践中,自然资源主管部门通常会在年度建设用地供应计划中结合养老服务设施用地规划布局及市场需求进行统筹安排,积极引导养老服务机构的举办人在供地计划中选择适宜的地块,即可避免出现意向地块不符合规划的问题出现。为合理规划养老服务设施空间布局,切实保障养老服务设施用地,促进养老服务发展,自然资源部于2019年11月27日发布了《加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》(自然资规〔2019〕3号),要求各地要落实“多规合一”,根据本地区人口结构、老龄化发展趋势,因地制宜提出养老服务设施用地的规模、标准和布局原则。对现状老龄人口占比较高和老龄化趋势较快的地区,应适当提高养老服务设施用地比例,充分保障非营利性养老服务机构划拨用地需求。

本案例中,廖某申请的养老服务设施用地不仅选择的位置不符合规划,用地规模也超过控制在3公顷以内的原则,显然在用地规模超标、选址不合规的情况下,自然资源部门不能批准其划拨养老服务设施用地的申请,更不可能核发建设用地规划许可证、国有土地划拨决定书。

近年来,《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》等文件,提出全面放开养老服务市场,引导社会资本加大对养老服务市场的投入,优化养老服务水平,构建多元化社会养老体系,促进养老服务健康发展。为配合此项改革进一步优化养老土地供给,自然资源部印发《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》等文件,明确了养老服务设施用地的空间布局、供应计划、供应方式监管手段等相关政策,土地供应方式主要按养老服务机构性质的营利性与非营利进行区分,政策扶持导向也是以符合国家规定的有关规范和标准的养老服务机构为主体提供多层次多元化的养老服务,倡导的是养老社会机构办而不是个人办。以个人名义申请划拨性质的养老服务设施用地显然不符合细化后养老服务业供地政策以及养老服务行业管理政策。

本案例中,该市自然资源局结合《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》中养老服务业供地政策的相关规定,向廖某详细解答了划拨性质养老服务设施用地的申请条件及相关要求,并详细告知其应先行办理社会服务机构登记证等前期材料后,再申请规划、用地等许可手续。

来源:http://www.iziran.net/fazhi/20200911_127537.shtml

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